违法行为应当被评价为“一行为”还是“多行为”，不仅涉及到对于违法行为的认定，更关系到如何适用行政处罚，事关违法行为人的权利保障。

本部分将从“一行为”之判断标准以及共同行政违法是否属于“一行为”两方面展开论述。

“一行为”之判断标准

所谓一行为，是指数量上被法律评价为一个的行为。换句话说是切合法律所规定的构成要件的一个行为。学术界关于一行为的判断标准有很多观点，诸如主观过错说、构成要件说、时空过错行为说等。

这些学说各有优劣，例如主观过错说就过分考量行为人主观心态而忽视了客观行为之性质。我国台湾地区学术界有人认为，判断一行为或多行为应按照以下三个标准：

（1）内在一致决定之多少。（2）对外活动数量。（3）法规对该行为的评价。

该学说注重比例原则的要求。按照此学说，如果事实上一个行为同时违反不同法律所规定的内容，侵犯不同法律所保护秩序，仍然属于“一行为”，应从重处罚而不用并罚，以符合比例原则。

台湾地区汤德宗大法官在释字第 754 号不同意见书中表示：“所谓一行为原则上应指基于同一原因事实而言的一行为。

指单纯的一个决议一个动作，或者虽由若干个行为组成但始终处在一个决议的意图之下，且在时间和空间上存在紧密联系，外人依据社会一般常识来看属于一个行为” 。调整社会生活是法律的作用之一，定义一行为，应当从社会一般生活经验出发。

德国联邦宪法法院将德国基本法第一百零三条第三项所提到的同一事实，定义为：依照自然观点，以时间和事实内容为限，依据一般生活经验来判断。

人的行为是一种包含行为人主观意图的社会活动，具有主观性、社会性和客观性的特点，结合中国台湾和德国的理论，评价某一行为是否属于一行为应当综合以下几点：

判断外在行为数量应同时以实现违法构成要件行为数以及一般社会生活经验为基础。实现了一个违法构成要件数当然是一行为，反之则为多行为。

但有两点需特殊注意：第一点，有些违法行为为多环节行为，需要依靠多个步骤来实现。虽然客观上行为人的确实施了多个步骤，但依据一般社会经验，这些步骤都是为了最终目的所服务的，且具有时间和空间上的紧密性，当然 应当属于一行为。

第二点，某一行为被其他行为所吸收。例如以暴力手段强迫他人劳动。暴力手段可能构成故意伤害他人（假设未达到犯罪标准），但被强迫劳动所吸收，应当被评价为一行为。

共同行政违法行为是“一行为”

按照上述观点。首先，在共同行政违法中，虽然数个行为人主观上均存在违法意图；但这些违法意图均是为了达成某一共同目的，应当被评价为“一个主观意图”。

其次，关于外在行为数量。共同行政违法最大的特点是整体性、共同性。虽然行为人数量较多，但对外是以整体实施违法行为。

对内，每个行为人虽有不同的分工，不同的行为。但最终的危害后果是由这些分工有机结合成一个整体后所对外造成的。故外在行为应当被认定为“一个”。

再次，共同行政违法依照一般是由多数行为人在同一空间和时间上发生的；即使分为多个环节多个步骤，依据一般生活经验，这些行为也是具有不可分性和紧密性的。

故共同行政违法行为应当被评价为“一行为”。在“介某等八人违法砍伐林木案”中，我们根据生活经验可知，八人在砍伐林木时，客观上不可能只有一个行为，必定均有所行动。

但八人作为一个整体，其所有行为对外应当被评价为“一行为”。后八人因对处罚决定不服而提起诉讼后，当地法院在审理时，也认为八人违法砍伐林木的行为是共同实施的“一行为” 。

共同行政违法行为的种类

依照行为的性质，可将其分为实行行为和非实行行为。我国一些立法在处罚实行行为之外，也明文规定处罚教唆、帮助等非实行行为。

如《治安管理处罚法》第十七条第二项，再如《山西省太原市人民政府办公厅关于集中开展排查打击非法违法采矿行为专项行动的通知》（以下简称该通知）。

该通知规定的望风人员等实际上就是为非法采矿提供帮助的违法行为人。处理共同行政违法时，是否应处罚教唆及帮助等行为，不同国家与地区采取的观点不尽相同。

德国法律界采取的是“单一行为人”观念。其《违反秩序法》并不采取德国《刑法》中区分正犯与共犯的态度。而是将包括教唆及帮助者等所有违法参与人，均作为违法行为人进行处罚。我国台湾地区学术界对此问题也存在争议。

有学者主张教唆及其帮助者具有可罚性。也有学者采取否定态度，认为行政违法本身恶劣程度不如犯罪，教唆及帮助者的恶劣程度就显得更加轻微，加之认为查清教唆及帮助者存在困难，原则上不以处罚。

我国大陆也有人认为，针对共同行政违法的处罚，应排除教唆、帮助等非实行行为者，将其作为单一行为处罚。理由是行政违法的危害性比刑事犯罪要轻；

且从法益侵害的紧迫性看来，教唆行为和帮助行为要比实行行为低，所以，共同行政违法行为只把实行行为考虑在内足以达到目的。

教唆及帮助者通过利用他人实施违法行为，本身就具有高度的可非难性和违法意图。而并非有些学者所言危害程度较低。以“周某教唆他人从事邪教活动行政处罚决定书” 为例。

该案中，教唆者周末在地铁站附近教唆他人从事邪教活动。邪教活动是严重危害社会秩序和公民合法权益的违法行为，该案中的教唆者更是在地铁站这一人流密集的公开场合教唆他人从事邪教活动，所造成的危害程度绝不低于一般的违法行为。

从生活常识可知，在实施教唆或帮助的过程中，对于被教唆者或帮助者内心的违法意图，实际上起到了一个加强的作用。

教唆或帮助他人违法本身就属于违法行为，我国《治安管理处罚法》第十七条第二款就有明确规定。如果排除对教唆及帮助者的处罚，或是将其单独处罚，首先则必定会造成利用他人实施违法行为自身却免罚的漏洞；

其次可能会影响行政机关对整个案件的全面把握。此外，台湾地区关于教唆及帮助者存在认定困难，可能会影响行政效率的观点并不合理。

追求效率的同时，更应当注重案件的质量。尽力正确合理的认定每一位违法行为人的性质及所起到的作用，并以此依法进行合理处罚，才是法治社会应有之义，决不能仅因认定查证上的困难而漏罚错罚。因此，我国大陆学者也有认为共同违法应当包括教唆及帮助者。

实行行为包括全部实现违法构成要件之行为、部分实现违法行为构成要件之行为和必要参与行为三类。

全部实现违法构成要件之行为

全部实现违法构成要件之行为是指某一行为人所实施的行为，满足某一法律所规定的全部构成要件。

例如两人结伙殴打他人，在殴打过程中，两人均亲手施暴。这时两人的行为均满足《治安管理处罚法》第四十三条所规定的构成要件。

部分实现违法行为构成要件之行为

在共同行政违法中，每个行为人在实施某一违法行为时，具体分工和参加程度可能会因谋划内容有所不同，但每个人的行为指向均为同一个目标，这一目标使他们的不同行为有机地结合起来，成为一个统一的违法行为。

根据分工的不同，有些行为人可能仅仅参与了整个共同行政违法的一部分，仅仅部分实现了违法行为的构成要件。对于此种情形，仍然应当被认定属于共同行政违法行为的范畴。

这是因为共同行政违法是由每个行为人共同合作完成的，这些行为人所实施的行为存在着紧密联系，并且互为条件，对于所造成的危害后果均是不可或缺的。

实务界对此也采取相同看法。如台湾地区最高行政法院与 1993 年所审理的一起走私案件：上诉人及其兄弟父子共三人共谋走私。

三人分别为走私所用船只的船长和船员，每人均只负责共同走私行为过程中的一部分，并没有单独实施走私的全过程。

但法院认为：“倘若由多数人共同实施走私行为，基于行政处罚是对于人民违反行政法上之禁止规定所做出制裁，以其为共同行政违法行为人予以处罚”。

必要参与行为

有些违法行为，必须由多数行为人共同参与，才能实现该行为之构成要件。这种情形类似刑法学中的对向行为——二人以上的行为互相以存在对方的行为为要件的犯罪。

既然必须由多数行为人共同参与，相互之间就必然不可缺少犯意的联络与谋划，其行为的指向也必然同一。这种情形，无论从共同行政违法的构成要件来看还是依据一般社会生活经验，都必然属于共同行政违法的范畴。

在“胡某卖淫行政处罚决定书” 与“严某嫖娼行政处罚决定书” 中所涉及的案件中，浦江县公安局认定卖淫女与嫖客的行为种类属于《治安管理处罚法》第十七条所规定的共同违法，并均处以 3 日行政拘留。

卖淫与嫖娼行为属于本节所述必要参与行为，本身是不可分割的，其指向性一致，不应被看作是两种独立的行为。

并且，在实施卖淫嫖娼之际，卖淫女与嫖客也具有主观上的意思联络。但必要参与行为成立共同行政违法有一项前提，即行为人所实施的行为均为法律所禁止的；

如果其中部分行为人所实施的行为并非为法律所禁止，则不能视为共同行政违法。只能按照单一违法，处罚实施法律禁止行为的一方当事人。

例如我国台湾地区曾经立法对于卖淫嫖娼行为，只处罚其中之一，此时就不能将嫖客与卖淫女一同认定为共同行政违法。

教唆及帮助行为

对于帮助行为的认定并不存在较大争议。对于教唆，其成立要件应当包括行为人存在违法的意图，教唆他人的事项属于违法事项——即存在教唆他人的主观意图和教唆的行为。

以“张某教唆他人吸毒行政处罚决定书” 中的案件为例。教唆者张某教唆其房屋承租人——被教唆者李某在其房间内吸食毒品，李某在明知是毒品的情形下，听从张某教唆，与其一同吸食毒品。

该案中，被教唆者李某听信了教唆者张某的教唆，与张某一起实施违法行为；两人成立共同行政违法。其中张某实施的是教唆行为，李某直接实施违法行为构成要件所规定的行为。

再如，在“湖北省公安厅行政复议决定书”涉及的案件中，爷爷带着孙子玩耍时，孙子摔倒在复议申请人车边，双方就赔偿问题发生矛盾，此时并未出现违法情形。

爷爷遂即打电话通知父亲到场，后申请人与父亲发生打斗行为。最终公安机关仅处罚父亲而未处罚爷爷。申请人认为爷爷属于教唆者，应当被罚，遂提起复议。

在此案中，爷爷并不属于孙子的法定监护人，在因孙子受伤后通知作为监护人的父亲到场属于正常行为。按照一般生活常理属于可预计见、可接受的范围。

本身既不存在教唆的意图，也不存在教唆父亲违法的行为存在。至于父亲到场后与申请人发生打斗，实属个人行为，并且此后爷爷也并未实施其他违法行为。故爷爷并不成立教唆者。